2006年7月中共中央组织部印发了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合评价试行办法》，这是党中央贯彻落实科学发展观，加强干部监督管理，改进和完善干部考核评价工作的重要举措。《试行办法》将审计机关经济责任审计结论和评价意见作为地方党政领导干部实绩考核的重要内容。为了更好的监督县（区）委书记正确地履行职责，提高依法行政能力，笔者认为，开展县（区）委书记任期经济责任审计正是贯彻落实党中央这一举措的一个重要环节，它对于加强党的执政能力建设，强化权力制约和监督，促进依法行政，反腐倡廉和加强对领导干部管理和监督等方面具有十分重要的作用。鉴于目前我省开展县（区）委书记任期经济责任审计仍是一项全新工作，无论是在理论上还是实践上都尚在探索之中。笔者拟结合我市近几年开展县（区）委书记任期经济责任的审计实践就其经济责任审计的特点、目标、评价内容和方法等方面谈一些粗浅看法：

　　一、县（区）委书记任期经济责任审计内容的特点及目标定位

　　要搞好县（区）委书记任期经济责任审计，首先必须对县（区）委书记权力运作方式和任期经济责任审计特点、内在规律和实质有一个较为清晰的认识。只有把握这一点，县（区）委书记任期经济责任审计才能步入正确轨道。

　　（一）县（区）委书记任期经济责任的特点

　　县（区）委书记任期责任审计的特点是由审计对象的特点所决定的。县（区）委是县（区）各项工作的领导核心，而县（区）委书记又是党委的“第一把手”，代表党委行使权力并履行相应的责任，是党委工作的“人格化”。县（区）委书记肩负着总揽全局、协调各方、科学决策、促进地方经济发展，社会进步和可持续发展的责任。其任期经济责任审计具有宏观性、全面性、政策性和综合性。

　　1、宏观性。县（区）委书记是一个地区的“第一把手”，承担着一个地区的经济和社会事业发展的重要职责，其任期经济责任的性质及其履行方式具有较高的宏观性。

　　2、全面性。县（区）委书记作为一个地区的“第一把手”，对全区各项工作负全面责任，他的经济责任既相同于县（区）长，又有其特殊性。从全国目前实际现状看，县（区）委书记是事实上的“一把手”，而县（区）长仍处于从属地位，主要配合县（区）委书记抓好县（区）委决策事项的落实工作。县（区）委书记对本行政区域内经济工作中的重大问题具有决策权。由于县（区）工作任务的全面性，决定了县（区）委书记经济责任的多样性和集中性。

　　3、政策性。县（区）委书记履行任期经济责任的主要表现形式是政策的制定和执行等抽象行政行为或重要决策，而不是党委、政府职能部门管理的日常具体行为。

　　4、综合性。县（区）委书记除了承担一个区域经济发展责任之外，更重要的是承担社会公益性事业和可持续发展责任，社会保障责任，其承担的经济责任范围广、内容丰富。

　　（二）县（区）委书记任期经济责任审计的目标

　　根据上述县（区）委书记经济责任的特点，结合审计法定职责，县（区）委书记任期经济责任审计应在坚持财政财务收支审计基础上，紧扣决策、发展和廉政等重大经济事项，其审计目标定位在以下几个方面：

　　1、决策责任。县（区）委书记权力运行的主要方式是经济决策权的使用。通过对县（区）委书记履行经济决策情况的审计监督，查清县（区）委书记有无违背民主科学决策程序和有关政策法规，盲目决策给国家经济造成重大损失等问题。促进建立和完善重大经济决策的规则和程序，推进决策民主化、科学化，落实决策责任制。

　　2、发展责任。发展是硬道理，县（区）各项工作都是围绕经济社会协调发展为中心。通过对县（区）委书记所在地区财政收支和执行国家经济政策及财经法规情况的审计监督评价。重点审核任期内所在地区主要经济目标和指标完成情况是否真实客观，揭露和查处违反国家财政法规和虚假政绩的行为，维护国家经济安全，促进县（区）委书记和有关部门的领导增强遵纪守法意识，提高依法行政能力。

　　3、廉政责任。根据加强党风廉政建设的需要，通过对县（区）委书记所在地区和本人遵守廉政规定情况的审计监督评价。揭示县（区）委书记任期履行经济职责过程中是否存在严重违反国家财经法规和廉政规定的问题，促进其廉洁从政。

　　二、县（区）委书记任期经济责任审计评价内容

　　审计及评价的内容是实施审计监督的载体，是实施审计监督评价的基础。究竟要审计哪些内容才能体现县（区）委书记履行经济责任的情况呢。根据我市近几年审计实践，笔者认为县（区）委书记经济责任审计内容取决于审计目标，那就是抓住与县（区）委书记任期经济责任紧密相连的重大经济事项是确定其审计范围和内容的关键所在。因此，在实施审计时要抓住地方经济发展这个中心，围绕县（区）委书记执行财经政策、重大经济决策、重要经济目标、完成和个人廉洁自律等方面开展审计和审计调查。

　　（一）地方重要财政收支及经济工作目标完成情况

　　财政收支和地方经济指标的完成情况是县（区）党政主要领导干部经济责任审计的主要内容，但县（区）委书记与县（区）长审计范围和内容既有共同点也有其特殊性。为此，我们在审计中选择了与县（区）委书记任期经济责任密切相连的重要财政和经济目标作为审计内容，主要有：GDP增长速度。反映任期内区域活动的最终成果的增长情况；本级财政收入总量、构成及增长情况，占GDP的比重以及人均财政收入水平，反映任期内地方财政收入增长情况和人均可用财力状况；财政支出完成预算情况。重点审计评价支出结构和财政对农业、教育、科技、卫生、环保等法定支出情况，反映其投入效果。体现任期内对科学发展观落实和公共财政政策执行情况；全社会固定资产投资增长情况。反映任期内所在地区对基础设施建设方面的投入情况；万元GDP能耗及降低情况。反映任期内对资源的利用和施政成本情况；城镇居民人均可支配收入及增长情况。反映任期内城镇居民生活水平的改善情况；农民人均纯收入及增长情况。反映任期内农民在经济改革中得到的实惠情况；社会保障事业发展情况。包括养老、失业、医疗、工伤、最低生活保障资金的征缴、使用、管理等情况。反映任期内对社会保障事业的重视程度和社会和谐发展水平；城镇就业与再就业率。反映任期内在扩大就业、促进和谐发展的业绩；政府举债及偿还能力情况。反映任期内政府及财政债务规模、偿还能力、债务资金的使用结构和效益；利用外资情况。反映任期内运用外来资金推动区域经济发展情况；省、市下达的其他有关地方经济发展的工作目标或指标的完成情况。

　　（二）遵守国家经济政策和财经法规情况

　　通过检查县（区）委研究出台或经过县（区）委审议通过以县（区）政府名义出台的地方经济政策措施办法规定等，评价其任期内贯彻中央、省、市经济政策和财经法规所起的作用。主要内容有：党委、政府及所属部门贯彻执行国家经济政策、财经法规、制度情况；党委、政府及有关部门财政经济管理制度的健全有效情况，着重审查县（区）委审议通过的本级财政预算草案和决算；党委、政府及有关部门的内部制约机制和控制制度的健全有效情况。

　　（三）重大经济事项决策情况

　　县（区）委书记权力运行方式就是对本行政区域内经济及行政工作中的重大问题具有决策权。根据这个特点，县（区）委书记任期经济责任审计的重点内容就是重大经济决策权的使用的科学性、规范性和有效性，尤其要关注县（区）委书记在区域产业结构调整、新农村建设，经济园区建设、社会保障、城镇就业、重点资金分配、土地出让、招商引资、重点项目建设、企事业改制改组等重大事项的决策依据、程序和实施情况。主要内容有：重大经济事项决策制度建立情况；重大经济事项民主决策情况，其决策形成程序和可行性研究是否符合规定，有无超越职权决策、盲目决策和个人武断决策等问题；重大经济事项决策的执行和效益情况，所作的决策有无造成重大损失浪费和加重企业及人民群众负担等问题。

　　（四）县（区）委书记遵纪守法和廉洁自律情况

　　根据中央两办《暂行规定》的要求，在审计职责范围内主要对县（区）委书记以下情况进行审计核实： 公务活动中遵守廉政规定情况；经济活动中遵纪守法情况；纪检监察、组织人事等部门委托需要审计的事项；群众反映较多并与财政收支活动相关的事项；其他可能发生的以权谋私的事项。

　　在审计实践中，我们根据纪检和组织部门的要求，以写实的方式，客观描述县（区）委书记在工资收入、住房、用车、通讯费报销、出国考察等方面有无违反廉政规定的问题，有无兼职取酬、利用职权侵占国有资产、挥霍浪费等行为。

　　三、县（区）委书记任期经济责任审计方法

　　县（区）委书记任期经济责任审计既要对本级财政决算进行审计，又 要求对其履行经济责任情况进行审计。而反映其任期内经济工作目标的完成情况的经济指标，又是汇总本地区的数字，其审计的着眼点既不象乡镇党委书记经济责任审计那样微观，又不象部门领导干部经济责任审计那些具体，而应是一个地区的宏观方面。因此，我们在审计思路、方式、方法上既要运用一般的审计方法，也要注意其特殊性。

　　（一）一般审计方法

　　1、坚持县（区）委书记经济责任审计与财政决算审计相结合。财政决算审计是县（区）委书记经济责任审计的基础，而经济责任审计又是财政收支审计的升华和人格化。为此，我们在计划安排上，把县（区）委书记经济责任审计与县（区）财政决算审计结合起来。一是既避免了审计处理主体错位，又减少了重复审计。经济责任审计与财政决算审计同时进行，相互衔接、各有侧重，信息共享。一次审计，产出多项审计成果。二是既深化了财政决算审计的内容，又全面体现了经济责任审计的要求。在对事关全局的财政工作目标总体完成情况进行核实的同时又对审计发现的重要问题的责任主体进一步调查取证，从而为县（区）委书记经济责任审计提供了基础资料和数据。

　　2、坚持全面审计与重点检查相结合。为了体现“全面审计，突出重点”的指导思想，我们在坚持财政收支审计的基础上做到突出重点，即一方面对规定的必审内容进行全面审计和审计调查，掌握财政决算基础资料和数据；另一方面注重体现县（区）委书记主要工作业绩，把经济工作目标完成情况和重大经济决策及个人廉洁自律作为审计的重点。对财务管理和核算方面存在的问题以及下属部门的工作失误所造成的问题一般不作为县（区）委书记经济责任审计及评价的重点。

　　3、坚持审计与审计调查相结合。在对县（区）委书记任期经济责任审计中，应将大量的工作放在部署自查和审计调查上，以摸清情况、把握关键环节。为此在审计实践中根据与县（区）委书记经济责任的关联程度分三个层次把实施审计、延伸审计、审计调查结合起来，把查账与调阅县（区）委会议纪要、计划统计资料、年度工作总结结合起来；把审计检查与个别谈话结合起来；把收集审计情况与纪检、组织等部门沟通联系结合起来。一是做好审前调查，拟定详细方案。在审计实施前，编制专门的调查表，对事关地区经济发展和社会发展的单位如农业、教育、城建、公安、社会保障、经济园区等开展审计调查，为全面查清和客观反映县（区）委书记任期工作情况提供第一手资料。二是对重要经济活动及其决策过程延伸审计或调查。重要经济活动体现着县（区）委书记经济责任的履行情况，对当地经济发展和人民群众生活水平的提高有着举足轻重的作用，从中也可以看到其贯彻党和国家经济政策和财经法规情况。三是县（区）委书记个人廉洁自律情况的审计调查。此项审计应在对县（区）委办公室财务收支审计的基础上，核实县（区）委书记填写的廉政自查表上的情况，通过个别谈话、召开座谈会和对县（区）委书记身边工作人员的调查，结合纪检、组织提供的线索或群众举报，调查了解县（区）委书记执行廉政规定的情况。

　　4、坚持审前公示与审后通报相结合。一是审计进点时召开县（区）四套领导班子，“两办”和有关部门领导参加的进点会，由被审计领导作述职报告，审计机关领导和审计组长宣布审计方案和审计内容，提出审计要求，各单位领导对被审计领导任期内的各项经济决策对县（区）域经济发展的促进作用，决策失误造成损失以及廉政建设发表看法。二是将审计范围及审计组工作地点及时间在被审计领导所在县（区）委进行公示，以接受社会的监督。三是开好审计通报会。征求各方面意见是做好县（区）委书记任期经济责任审计必不可少的程序。审计实施结束后，再召开一次同样规模的座谈会，通报审计结果及初步评价，听取被审计县（区）委书记和有关部门的意见。审计组对会议提出的不同看法和新的情况进行补充审计。四是审计结束后，以书面形式再次征求县（区）委、政府和被审计县（区）委书记的意见。通过多方面肯定成绩、反映问题、明确责任奠定坚实的基础。

　　（二）重点事项的审计方式

　　对与县（区）委书记任期经济责任紧密相关的重要事项进行审计，是贯彻全面审计突出重点的具体要求：

　　1、重要经济指标审计。一个地方生产力发展水平的高低、综合经济实力如何？既是领导者政绩的集中表现，也是领导者本人履行经济责任的集中表现。一个地区主要经济指标的实施完成情况，既体现了被审计县（区）委书记任期内完成经济和社会发展的工作业绩，也反映了未完成这些目标和指标应承担的责任。因此审计应根据实际情况从与财政收支审计相关的经济指标中选择能够充分体现被审计县（区）委书记经济责任的重要经济指标进行审计核实。一是收集经济指标。指标的来源由被审计领导干部及所在地区提供，一般是统计年报，也可以是人大会议通过的工作报告，预算执行情况报告或是上级部门年度考核结果。二是分类处理、调查核实，对于能够审计核实的重要财政收支指标安排专门人员核实，对社会事业发展等一些审计难以直接核实的指标，通过审计调查的方式进行证实。三是运用对比的方法对指标进行分析，重点通过与上级下达、本级自定的计划进行比较，并分析评价为实现这些目标和指标所采取措施的有效性。

　　2、重大事项决策审计。重大经济事项决策的科学性、规范性和有效性直接关系被审计县（区）委书记的经济责任，因此在审计中应紧紧抓住与县（区）委书记所在地区经济和社会发展的决策事项如区域产业结构调整、新农村建设、社会保障、企事业改制改组等和执行中央、省市经济政策等方面的决策事项如土地出让、招标采购等以及重点资金分配、重点建设项目投资和群众举报反映有关决策方面的问题，开展重点审计和调查。实施中，将县（区）委书记任期内做出的重大经济决策活动列出清单，通过查看县（区）委会议和有关专项会议的会议记录、会议纪要、县（区）委书记批件等资料，分析、筛选与其有关的重大经济事项，从其决策依据的合法性、决策程序的科学性、规范性和决策实施情况的有效性等方面作进一步审计和审计调查。在此基础上分清被审计县（区）委书记任期内应当承担的直接责任和领导责任。

　　四、县（区）委书记任期经济责任审计评价

　　县（区）委书记经济责任审计评价的客体是经济权力行为和个人经济行为，是一项以人为监督对象的审计评价活动，其实质是评价责任。经济责任审计评价是经济责任审计的难点之一，而对县（区）委书记经济责任的审计评价问题更是难中之难。为此，要求审计机关的审计人员必须具备良好的职业判断能力，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持科学发展观和正确政绩观。突出以人为本，立足于经济社会全面协调可持续发展的观点，严格按照依法评价，实事求是，客观公正和权责对等的基本原则对县（区）委书记任期内履行的决策责任、法律责任和廉政责任进行评价。

　　（一） 审计评价内容

　　审计范围就是评价的范围，但正如审计要抓重点一样，评价也要抓重点，即最能反映县（区）委书记任期经济责任的方面。主要有：综合反映政绩的主要工作目标及经济指标完成情况的审计评价；贯彻执行国家和上级制定的经济政策和重大事项决策情况的审计评价。看其任期内是否积极贯彻并创造性开展工作，以及县（区）委制定的文件、规定和办法，有无与国家和上级政策法规相抵触；遵守财经法规和个人廉洁自律情况的审计评价。

　　（二）审计评价原则

　　审计评价应当尽可能采取描述审计结果的方式进行。既要全面肯定被审计县（区）委书记及其所在地区取得的成绩，又要大胆披露被审计地区所出现的违纪违规问题，评价被审计县（区）委书记应负的责任，为此，我们在评价和界定县（区）委书记任期经济责任时，应注重把握好以下几个原则：实事求是原则。审计评价应以事实为依据，以法律为准绳，肯定成绩，揭露问题，既不夸大也不缩小，审计未涉及的事项或未经查实的问题不予评价。客观公正原则。审计评价应当客观公正，从当时当地的历史条件或政策背景、宏观环境，全面评价其经济责任。重要性原则。审计评价应当突出重点，注重评价重要内容及重要指标，对县（区）委书记经济责任的履行无重大影响的事项，可较少评价或不予评价。相关性原则。权力与责任相对应，与县（区）委书记行使权力相关的经济责任才纳入评价范围。审计要分清前任和后任的责任、党委决策与政府决策的责任、集体决策与个人决策的责任、主观责任与客观责任。准确性原则。审计评价应做到事实清楚、措词恰当、定性准确、语言精炼。谨慎性原则。审计评价应依据审计报告所列事实进行评价，对审计证据不充分的事项不作评价。对个人执行廉政规定的情况应按写实的方式予以陈述。

　　（三）审计评价方法

　　审计评价应在遵循基本评价原则的基础上，将定性评价、定量评价以及其他评价方法结合起来，以写实量化的方法寓评价于叙事实之中，一般不作鉴定式抽象评价。审计实践中，我们采用的评价方法主要有：

　　1、定量法。采用定量写实方法进行，将被审计县（区）委书记任期经济责任目标完成情况与预期目标、上级考核目标、历史最好水平、同级别地区实际水平等进行量化比较，计算出增长率或降低率，全面反映县（区）委书记履行经济职责所做出的工作业绩和应承担的经济责任。

　　2、比较法。将县（区）委书记任期内做出的重大经济事项决策与相关法律法规和经济政策相对照，客观描述审计发现的违法违纪行为事实与法律法规不一致的地方，以确定县（区）委书记履行经济发展和社会事业发展中应承担的经济责任。

　　3、环境分析法。将县（区）委书记履行其经济责任的行为放入相关的社会政治环境中加以分析，作出实事求是的客观评价。

　　4、引用法。对界定县（区）委书记任期经济责任十分重要且审计手段难以直接查实的数据。审计机关及审计组要按照谨慎性原则的要求，向有关部门调查了解，作为审计评价的依据。但须在审计结果报告中详细标出引入处。

　　五、县（区）委书记任期经济责任审计结果运用

　　审计结果的运用是做好县（区）委书记任期经济责任审计的根本，要充分发挥经济责任审计在推进干部监督管理中的作用，各级部门应从以下几方面入手：

　　（一）审计机关对县（区）委书记任期经济责任审计中发现的重大疑点和不宜在审计结果报告中作出评价的事项应当及时向本级经济责任审计工作领导小组和纪检、组织部门报告。对审计中发现被审计县（区）委书记所在地区出现的违法违纪问题和管理问题，督促被审计地区认真整改和纠正，并将整改措施和结果报告审计机关。

　　（二）审计结束后，审计机关应当按照规定向本级党委、政府报送县（区）委书记任期经济责任审计结果报告，同时抄送纪检监察机关、组织部门。纪检监察机关应将审计机关提供的审计结果报告列入县（区）委书记的廉政档案，作为年终党风廉政建设考核的重要内容。组织部门应将审计结果报告作为对被审计县（区）委书记业绩考核和职务任免的重要依据，存入其人事档案。

　　（三）纪检监察机关和组织部门应根据对被审计县（区）委书记审计评价意见，对经考察和审计认为工作成绩突出的，按规定予以奖励或提拔重用；对存在一般性的问题，应进行谈话教育，打招呼、敲警钟；对问题较多但够不上党纪政纪处分的，要予以诫免；对严重违规违纪的要立案查处；对触犯刑律应移送司法机关查处。纪检监察机关和组织部门应及时将其审计结果利用情况反馈给审计机关。

　　（四）要逐步实行审计结果公告和责任追究制度，加大社会和公众舆论和行政责任的监督力度，充分发挥经济责任审计的作用。

　　（作者单位：安徽省芜湖市审计局）