全国人大代表 黄河

　　《农业法》修改与完善的必要性

　　这些年来农村为中国经济发展做出了巨大贡献，现在我国农村发展已到了一个新时期，党中央把建设新农村确立为工作的重中之重实是英明之举，但现行的《农业法》已不适应新形势的发展，因此应尽快修改完善法律，以保障新农村建设的顺利进行。

　　放眼世界，进行“工业反哺农业”“城市带动农村”是世界各国现代化发展的一般规律。目前，我国正在步入这一阶段，国家保护、支持农业发展理念的确立也是这一发展阶段的必然要求，2004年12月31日《中共中央 国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》、2005年2月8日《中共中央 国务院关于促进农民增收若干意见》与2005年12月31日《中共中央 国务院关于建设社会主义新农村若干问题的意见》的出台正是党中央、国务院对这一趋势的政策回应。《农业法》作为规范与农业生产经营相关的社会行为的基本法，理应在内容和结构上对国家保护、支持农业发展的产业政策做出全面而具体的制度安排，这是法治理念的基本要求，而现行的《中华人民共和国农业法》从指导原则、体例结构、以至于具体规范设计上都未能达到以上要求，而且在具体的操作过程中还暴露出了许多重大缺陷，比如对一些经过实践并取得一定社会效果的扶持措施未加规定，各地在实践中均以地方政策为推行依据，导致操作标准和程序千差万别，严重影响到国家扶持的效果，其中以对农业生产经营参与者的各项财政补贴（种粮补贴、良种补贴等）最为典型。缺乏对政府扶持、保护农业发展的相关职权（责）实现监督机制的设计，尤其缺乏对政府引导、支持等各项宏观性与抽象性职权（责）行使的监督机制，从而将《农业法》中大量的政府职权（责）“异化”为不受任何监督的“自由权”，这将使国家农业政策的受益人——农业生产经营者的权益实现得不到保障，直接影响到国家粮食安全与保护、支持农业发展政策目标的实现。另外，法典的体例结构设置欠妥，难以彰显国家现阶段保护、扶持农业发展的政策理念。

　　对《农业法》相关条文修改与完善的建议

　　（一）“农业投入”相关规定的修改与完善

　　现行《农业法》关于“农业投入”的相关规定存在以下缺陷：（1）将“农业投入”与“支持和保护”并入一章，在体例设置上欠妥。从《WTO农业规则》中关于对成员国农业支持、保护措施的规定以及各国农业法中对农业的保护性规定来分析，可以得出结论：“农业支持与保护”这一概念是涵盖了包括农业投入在内的贯穿农业法的所有保护与支持性制度在内的抽象性、概括性称谓，将其与“农业投入”并列为章名，显有种属不分之嫌，难以实现《农业法》与国际接轨的目的。（2）缺乏国家对农业投入财政体制划分的具体规定，仅有第38条第2款不分中央与地方预算的笼统型国家投入项目规定，各级财政支农职责实现的权源、范围和行使领域等重要内容不明，根本不具可操作性，使国家财政支农的产业政策难以具体落实。（3）对农业引入外资的规定过于原则化、政策化，难以形成具体的制度。（4）对“农业总投入、农业基础设施建设、小型农田水利、农用工业等”法律用语的确切含义未予以明确，导致实践中对《农业法》的理解不一，严重影响执行效果。（5）对国家引导、支持社会主体投入农业的措施规定不具体，如第40条第1款虽然提出了“税收、价格、信贷”等支持措施，但具体的支持内容仍不明确，第2款“鼓励和支持”这一用语的具体内容更是让人难以捉摸。

　　鉴于此，建议设专章规定“农业投入”，着重涉及（1）政府对农业投入的财政体制划分，包括中央和地方各级政府对农业投入的具体范围、领域、投入额度、投入预算的编制与执行；（2）国家对农业投入的财政增长基本法律规范，包括中央和地方各级政府对农业投入的财政增长的参考基准和增长额度、投入增长的重点领域、投入增长的预算、投入增长的监督；（3）社会主体对农业投入的基本法律规定，包括投入的主体类型及各自的权利义务、投入的领域与范围、国家的具体引导与支持措施、投入形成财产的产权确认和管理；（4）构建农业引入外资的基本规范，主要包括：国家鼓励的外资进入农业生产经营领域（应主要限定在不影响国家产业安全的如生态保护、旅游农业等领域）以及相应的鼓励措施（如税收优惠等），国家限制的外资进入农业生产经营领域及其限制措施，国家禁止外资进入的农业生产经营领域（主要是关涉国家粮食安全与产业结构安全的领域），国家对外资进入农业生产经营领域的监督和管理。

　　（二）《农业法》中农业补贴法律制度的构建

　　农业补贴作为各先进工业化国家普遍采用的保护、支持农业发展的通行做法，主要分为对农业生产经营者的收入支持补贴和对农业生产经营的扶助补贴两类。在理论上，虽然认为对农业生产经营者的收入支持补贴有扭曲价值规律的危险，但各国的农业补贴实践却已经创造出各类对价值规律影响最小的补贴方式，最典型的就是与农业生产脱钩的“直接支付”制度，《WTO农业规则》已对“直接支付制度”和对农业生产经营的扶助补贴制度进行了认许，各国农业法对属于这两类补贴范围的各项补贴措施均作了适合本国国情的规定。

　　但我国农业法中却并未对农业补贴做出任何规定，建议在《农业法》中专列“农业补贴”一章，将经过实践推行证明行之有效的补贴种类和方式法律化，并在符合WTO农业规则要求的前提下，参考各国的立法经验，将一些具有前瞻性、更能体现国家扶持、保护农业发展的补贴种类予以法制化，并应注意规范的可操作性。

　　（三）《农业法》中“农村金融”法律制度的重构

　　查阅各国农村金融立法可知，农村金融制度基本上由政府金融与民间金融两部分法律制度构成，先进农业法制国家在这两方面都有着健全而详细的法律制度构建，而我国现行《农业法》涉及农村金融的规范仅是第45条区区四款的原则性和政策性的规定，既未明确参与农村金融的各类具体的公私法主体，又未规定具体的金融类型及其各自的业务运作规则及国家支持、监管的措施等。

　　鉴于此，建议将《农业法》第四十五条的规定扩充为专章，内容涉及农村金融体系的构建，包括对商业银行、政策性银行支农贷款比例与项目的义务设定，国家对农村民间合作、互助金融组织的认许及其支农义务的设定；国家特定机关对农村金融支持措施的法律化；国家对农村金融机构的监管及相应的法律责任；农村金融支农借贷合同及其担保合同的特殊规定；国家支持农村金融相关合同的订立、履行、变更、终止及法律责任的规定等。

　　（四）《农业法》中“农业保险”制度的重构

　　农业保险是现代各国分散农业生产经营中的各类风险，保障农业生产经营者收入水平的有效制度，也是国家弥补农业生产弱质性的重要干预手段。

　　我国近二十年来，在局部地区试点推行政策性农业保险，取得了初步的经验，亟需法律做出相应的可操作性规定向全国推广，但《农业法》仅以一条（第46条）的内容规定了国家扶持农业保险的原则性职责、农业保险的模式和农业保险实行自愿原则等内容，对其他大量的操作性制度未予以规定，并且已有的农业保险模式选择也存在与实践脱节的重大缺陷，而对农业保险实行自愿原则的规定，未考虑到中国农业发展不均衡的现实，似有搞“一刀切”之嫌。

　　鉴于此，建议在《农业法》中专列“农业保险”一章，对相关制度进行基本的规范设计，主要包括国家对农业保险的模式选择，各类农业保险主体的结构、基本的权利义务、体系设置、及基本的运作规则，投保人基本的权利和义务，农业保险合同的基本条款、订立、履行、终止和解释，国家对农业保险的支持措施的主要内容，农业保险的基本险种或其确定，农业保险理赔，农业保险监管及法律责任等内容。

　　（五）《农业法》中政府相关责任实现监督机制构建

　　《农业法》所确定的国家对农业发展的引导、调控、保护、扶持及监管等内容的最终实现在法律意义上必然以对各级政府及其相关部门相应的一系列公权力（职权）的设定为前提，因为这些公权力内容的具体运作与实现，不但可以使国家特定农业产业政策依法治的方式予以推行，而且会对市民社会中现存的利益格局产生剧烈的冲击，而这种冲击的直接后果将是旧的二元制利益格局的裂解和新的更科学和更公平利益格局的重构，这将对正处于现代化进程关键阶段的中国未来的经济、政治和社会结构的型塑产生深远的影响。

　　虽然从法理上讲，政府的职权具有不可抛弃和必须履行的性质，但有效的监督机制的构建却是必需的，因为任何权力在实践中都有怠于行使和不当行使的可能性。从我国现行《农业法》的规定来看，其中根本未出现有关对政府享有的与农业发展相关的一系列职权行使监督机制的相应规定，“法律责任”一章中也缺乏对政府违反相关职权（责）所生法律责任追究的实体与程序方面的规定，这将使法定的一系列与农业发展有关的政府职权“异化”为不受任何制约和法律监督的“自由裁量权”，这与法治社会的一般理念不符，实践中出现的县市级财政不按农业法的规定投入而无法追究相应法律责任的尴尬现象，正是《农业法》这一缺陷所造成的恶果。

　　鉴于此，建议将《农业法》第11章更名为“法律监督”，在其中构建：（1）国家机关内部的监督机制，包括立法机关、上级行政机关对相关政府责任主体的责任追究权限、程序和责任形式，（2）合法权益受损的社会主体对责任机关的诉讼机制：包括起诉的主体资格确定、诉讼种类及其程序、法律责任形式等内容。

　　（六）对《农业法》的其他修改与完善建议

　　（1）对农业法的框架结构作以调整。

　　（2）增强法条的可操作性，避免重大条文的政策化、口号化。

　　（3）对总则重作调整，将“国家保障粮食安全”及表明国家扶持、保护农业政策意图的原则性条文进去，以顺应现阶段的国家产业政策。

　　（4）在《农业法》中设“农业生产经营管理”一章，对涉农的各级各类农政管理专门机构的体系设置、主要职权范围、执法程序和措施、执法经费保障及其法律责任做出专门规定。

　　作者简介：

　　黄  河  男，1960年出生，陕西省富平县人。博士、教授、硕士研究生导师、十届全国人大代表。1983年毕业于西北政法学院，现任陕西省高级人民法院副院长、西安市政协副主席。兼任中国法学会民法学经济法学研究会常务理事、中国商业法研究会房地产与物业管理法专业委员会主任委员、中国住宅与房地产研究会房地产专业委员会主任委员。欧洲农业法委员会中国唯一个人会员，2003年参加该委员会在西班牙举行的第22届大会，会上与各国代表就改革开放与中国农业法的发展议题作了交流。

　　主要科研成果：《土地法理论与中国土地立法》（个人专著）、《房地产法》（司法部规划教材，个人编著）、《经济法学》（副主编）和《经济法概论》（主编）等专著。在《中国法学》、《法律科学》等学术期刊发表学术论文近40篇，其中有多篇论文被中国人民大学《经济法》复印资料全文转载或被其他报刊摘登；有两篇论文获中国法学会民法学经济法学研究会青年优秀学术论文二等奖，有五项科研成果获陕西省法学会、省土地学会一等奖，一项科研成果获西安市第三次社会科学优秀成果二等奖，一项获中国住宅与房地产研究会第四次优秀科研成果二等奖，一项获司法部优秀教材二等奖。