和谐社会，是人类不断演绎的发展理念。我国古代，把它作为一种理想的大同社会予以追求。进入21世纪，在全面建设小康社会的宏大进程中，党的十六届四中全会明确把构建社会主义和谐社会写入了《决定》。村民自治作为我国解决基层直接民主的一项基本政策，历来受到党中央和社会各界的高度关注，近些年随着《中华人民共国村民委员会组织法》的正式颁布实施，中央和地方连续出台了一系列旨在加强村民自治的政策法规。现在这些工作究竟开展得如何，存在什么问题，有何对策？日前，我们对江津市进行了深入调研。本文拟通过调查实证分析，谈谈如何推进村民自治，构建和谐新农村的认识和思考。

　　江津，过去是一个典型的农业大县，于1992年撤县设市，地处三峡库区尾端，襟长江而紧邻重庆主城西部，幅员3200平方公里，现辖26个镇（街）1个管委会，340个村85个社区居委会，人口146万，其中农业人口109万。

　　考察江津推进村民自治的历史，与其它许多地方一样起步于90年代初。1991年3月，江津在开展农村社会主义思想教育活动的试点中，县委决定将村民自治的试点一并安排在吴滩镇进行。经过14年的不断探索和反复实践，江津村民自治工作始终保持了常抓不懈和逐渐规范提高的态势。首先，1991年在吴滩试点取得成功经验的基础上，全县便普遍推行了村民代表会议制度。尔后，自1998年《中华人民共国村民委员会组织法》正式颁布实施以来，该市始终坚持每两年集中在基层民主管理和村务公开工作搞得好的村召开一次现场会，让大家比成绩，找差距，添措施。2002年12月，重庆市村务公开和民主管理工作现场会在江津李市镇召开，江津市村务公开和民主管理工作受到重庆市的充分肯定。2003年，被重庆市政府命名为“重庆市村民自治示范市”，成为重庆各区县市中4个获此殊荣的县市之一。

　　村民自治给广大农村带来了新的民主气息。以“三自”(自我管理、自我教育、自我服务)、“四民主”(民主选举制度、民主决策制度、民主管理制度、民主监督制度)和“六权”(选举权、知情权、决策权、参与权、监督权、受益权)为核心内容的村民自治逐步成为基层民主的一项基本制度，农民群众的民主意识和自治观念增强，村民和干部的关系得到明显改善，呈现出“三多三少”特点：一是村民中，对两委会班子信任的多了，相互猜疑的少了；理解支持村里工作的多了，讲条件发难的少了；积极参与出主意的多了，看热闹拖后腿的少了。二是在村干部中，班子团结积极工作的多了，推诿扯皮办事拖拉的少了；遇事同群众商量的多了，搞一言堂个人说了算的少了；主动为老百姓办事的多了，说空话不务实的少了。主要有以下几个亮点：

　　——民主选举意识明显增强。在去年底和今年年初完成的江津市农村第六届换届选举中，全部实现直选，广大农民群众的民主意识和法制观念明显增强。江津市第六届村(居)换届选举，于2004年9月启动至2005年1月20日结束。全市340个村民委员会，一次选举成功达到333个村，直接投票384100人、委托投票22883人，选出村委会成员1102人，其中村委会主任340人(连任的占47.94%)、副主任68人，委员694人。村委会班子的文化结构和年龄结构均比上一届大有改善，高中以上文化的占54.62%，50岁以下的达到75.5%。村民参选率和选举质量明显高于上一届，村民投票选举的认真劲与人大代表相比有过而无不及。

　　——村务公开出现“五新”。村务公开是村民自治的重要形式。“五新”：一是内容有新增加。各村在原主要公开财务收支、计划生育和土地征用等问题的基础上，按党务、财务、事务分类还新增了公开内容13项。二是形式有新要求。在规范公开栏规格、标准的同时，采取会议、闭路电视、有线广播、发放资料或传单、及入户公开等多种形式公开村务。三是程序有新规范。变过去由村委会决定公开内容为村委会根据本村的实际情况，依照法律规定和群众的需要来完善公开的具体规范。四是时间有新规定。在原有基础上，做到一般事务季度公开，财务收支每月公开，重大事项及时公开，群众点题随时公开和解答。五是监督有新举措。各村进一步明确了村务公开监督小组和民主理财小组的职能职责，建立健全财务收支审批程序和村民代表评议村干部机制，开通村务公开监督举报电话，设立意见箱，切实加强了对村干部的民主监督。

　　——民主管理基本实现规范化、制度化和具体化。民主管理是村民自治的核心内容。在实践中探索、创造中总结，把点滴的经验上升为规范性政策，把村级民主管理纳入制度化、规范化轨道，是江津村民自治的主要特点。据统计，江津市委、市政府近5年来针对村民自治和民主管理问题制定的规范性文件达到15个。最近，市民政局已汇集整理形成了江津市村级组织建设、村务公开、民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和合作经济、计划生育、综合治理、目标考核等一整套规章制度，共有五大部分327页，村民自治的各种规章制度更加具体和富有可操作性。

　　——“八步法”和“五群”活动，构成江津市村务工作的一套基本方法。“八步法”要求，凡涉及村级管理大事或与村民切身利益密切相关的事项，都要严格按照从收集整理村民或组织提议、讨论公示方案到组织实施、公布结果、吸收反映等“八步工作”流程，形成了村务公开的一种基本形式。“五群”活动，则根据“八步法”的基本形式，赋予了创新村务工作的基本内容。其实质是，进群众门—深入实际，掌握实情；知群众情—倾听心声，理清思路；解群众难—体察民情，为民解忧；暖百姓心—付出真情，赢得民心；帮百姓富—以民为本，增收致富。

　　——“两测评一挂钩”，成为民主考量村级班子和干部的“试金石”。镇街机关与农民群众分别对村两委会班子和干部进行测评，并将测评结果与干部报酬挂钩，是江津市近年来的一大创新。基本方法是：坚持客观公正、注重实绩、民主公开、群众公认的原则，采取年度、届末测评打分。镇街机关与农民群众的测评各占50%，两项合计为测评得分。村民测评，由民主测评小组负责，民主测评小组由驻村干部和村务公开监督小组成员组成，由村民代表、党员代表和村组干部参加；镇街测评，由镇街党委（党工委）组织召开全体机关干部会，进行考核测评。测评方法一律实行无记名投票，现场汇总并公布结果。村级班子和村干部的奖惩、报酬严格按照测评结果兑现。

　　——道德评议，成为规范村民行为的新举措。村民道德评议是在新形势下农村思想政治工作的又一创新，主要方法是发动农民互相监督、自我教育、自我管理、自我提高。评议内容，主要涉及农民道德规范的言和行、人和事；评议方式，主要是由评议小组通过对评议对象的批评、教育、感化、转化，纠正其不良思想和不道德行为。评议要求，注重根据不同的人和事采取不同的措施，对群众反映的热点、难点问题通过会议集中评议；对个别存在的问题，由评议小组以谈心拉家常的形式上门评议；对突发事件就地现场评议；对老大难问题实行跟踪评议。村组干部普遍反映，此方法“管用”，又能避免过去简单粗暴的教育方式，群众容易接受。受到了中央文明办和重庆市委的高度评价。

　　——“两线”运行，民主与经济共同发展。坚持一手抓村民自治、一手抓经济发展“两线”共同运行，以村民自治来促进经济发展，以经济发展、农民得实惠来调动村民群众参与民主管理的积极性。基层的民主政治建设不断推进，村民的“六权”得到进一步落实。在经济发展方面主要做到了“三制一转”：即以“合作制”组织农民。全市有53.5%的行政村建立了“两社”(综合服务社和专业服务社)，95%以上的“两社”理事会主任、监事会主任由村干部担任，以“两社”为主的农村新型合作经济组织达到141个，入社农户3.31万户，服务和带动13.1万农民。支坪街道办事处花铺村蔬菜专业合作社，组织菜农按无公害蔬菜技术标准化生产，发展塑钢大棚3300个，种植无公害蔬菜5500亩。2004年，专业合作社代销鲜菜1.8万吨，实现收入1800多万元。以“业主制”带动农民。全市已引进和培育农业企业（大户）792家，其中村干部带头领办农业企业120家，有效流转土地22万亩，初步形成了业主+基地+农户的产业化经营模式。以“协会制”联结农民。全市已成立农村专业协会43个。由重庆四面山花椒公司发起，联合78家种植业主、大户，组建江津市花椒产业协会，有力地推动了江津花椒的产业化经营。2004年，全市投产花椒达到24万亩，产鲜花椒7.5万吨，收入达到4.8亿元。以劳务组织转移农民。截至2004年底，江津通过向农业内部就地转为农业工人和向外地输出农村劳动力35.50万人，劳务收入达到16.23亿元，农民工资性收入已占到全市人均年收入的41.20%。2004年，江津市地方生产总值实现129.74亿元，农民人均纯收入3234元，综合经济实力名列第二届全国西部百强县（市）第3位。

　　当前面临的形势和问题

　　村民自治，根据全国人大的解释：在农村基层由群众按照法律规定设立村委会，自己管理自己的基层事务，它是我国解决基层直接民主的一项基本政策，是一项基层民主制度。其核心内容，就是要实现“三自”、落实“四民主”，让村民能够充分自由地享有“六权”。长期以来，我国农村特别是处在最底层最基本一级的村组经济单元，受城乡二元经济结构和基层压力型政府的双重影响，在高度的计划经济时期，由于实施过度剥夺农业和城乡隔离政策，工业化的发展不但没有惠及农民，反而造成工业严重失调和城乡发展严重失衡；改革开放以来，虽然城乡关系逐步得到改善，但是农业和农村在资源和国民收入再分配中仍处于不利地位，农民和市民在社会地位和制度供给上还有很大差距，传统体制下形成的二元经济结构仍未从根本上改变。

　　近年，随着中央一系列有关解决“三农”问题和构建社会主义和谐社会政策法规的出台，尤其是随着去年以来包括农税免征在内的各种惠农措施的纷纷实施，广大农民群众民主政治意识不断增强，以村务公开和民主管理为主要内容的村民自治构成了当前农村基层民主政治建设的重头戏。可以说当前农村基层民主政治建设的形势就是：中央促，农民推。村民自治，在需要中应运而生，在探索中发展，在前进中完善，在实践、认识、再实践、再认识的反复过程中，已经开辟了一条在党的领导下建设有中国特色农村社会主义民主政治的成功之路。当前的主要问题是：

　　1．村委会选举中的问题。村委会选举是在实践中展开得最充分的民主形式，因此，暴露的问题也相对较多，主要有：一是选民资格问题。在选举工作中，涉及人在本村户口长期在外，户口在本村人长期在外的选民资格认定，存在两种意见。一种是允许那些长期在本村工作的人员参加村委会选举，理由是村民自治本身具有地域自治的含义，既然这些人长期生活、工作在本村，履行村民的义务，那就应当允许他们参与村里的自治事务。如果不允许这些人的参加，现在我国有近亿的农村流动人口的民主权利就会丧失。另一种意见则认为：村委会组织法对“本村”概念的表述，主要是指本村的村民自治。因为村民自治主要是以集体经济为背景的，村民自治权利不同于公民权利，而是与一定的集体经济利益紧密联系的，集体经济利益是有边界的，不是任何人都可以分享的。二是候选人资格，也存两种意见：一种是要定资格。理由是现在村委会干部就那么几个，村的管理范围少则1300多人、多则近6600多人，选举时应是有一个优中选优的标准。另一种意见认为，不应定资格。理由是村委会组织法已对村民的选举权和被选举权已作了明确规定：“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出生、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。”村委会组织法的这一规定是源于宪法的。同时认为如果给村委会成员候选人定资格的话，可能会带来更为复杂的问题。对此，我们调查中了解到，基层在实际工作中确有涉嫌干涉村民选举的情况。

　　2．村代表人数的确定及授权问题。调查中发现，部分村村民代表人数的确定没按照村民委员会组织法关于“村民代表由每五户至十五户推选一人”的规定，村民代表人数普遍偏少，有的竟然是30多户才有一位村民代表。同时，在运作过程中，有的村民会议向村民代表会议授权过多，一些本属于村民会议的职权也授予了村民代表会议，从而使村民会议徒有其名，背离了村委会组织法的立法宗旨。在实践中合理设计二者的职权，并使它们都能有效运转，这是关系经常性民主建设的大问题。

　　3．村民自治权利的保障问题。一是法律规定的程序太原则，二是法律只讲了应当怎么办，而没有讲不这样办后应什么处罚。在最近的村委会换届中，面对德感等几起发生选民阻挠选举、撕毁选票的问题。村民选举委员会就此告到法院后，法院表示因无法可依，不能予受理。因为，目前我国刑法没有把村民自治权利纳入保护范围。民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法、行政复议法也侧重公民的财产权和人身权的保护，村民自治权利也不在其调节之内。村委会组织法仅仅把村民自治权利的保障机制，界定在群众举报、县乡政府、人大及有关部门的调查处理、批评教育、自觉改正上。因此，对村委会选举违法行为，难以做到违法必纠。

　　4．“两委”关系问题。村党支部与村委会的领导和被领导关系，本来早已有明文规定。但从调查情况看有的村“两委会”关系不融洽，有的矛盾甚至激烈。有的村党支部书记把党的领导简单理解为村支部的领导，甚至是支部书记的个人领导，把村委会作为村党支部的一个部门，使村民自治成了党员自治、党支部自治甚至支部书记个人自治。有的村委会产生后，以为自己是村里大多数人选举出来的，有群众基础，腰杆子硬，因此，不把党支部放在眼里，重大事情不向党支部请示报告，喜欢自己说了算，背离了村民自治，把村民自治搞成了村委会自治，甚至村主任自治。

　　5．乡镇机构改革滞后的问题。由于种种原因，近些年的乡镇改革虽然在行政区划建制调整上有重大突破，但在机构改革上仍然没有从根本上走出精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈。普遍存在的基层政府“向上负责，向下要钱”的职能错位问题始终未能得到有效解决。目前，有的部门或镇(街)从局部利益出发，对农村经济和社会发展要求过高过急，一些达标工程、形象工程和不切合实际的考核办法，不但侵犯了农民的利益，也干涉了本属于村民自治范围内的事务；有的部门在制定农村有关政策时，很少考虑农村已经实行村民自治这一现实。因此，也有相当部分已经村民自治取得的成果，面临难以巩固和深入的问题。

　　对策建议

　　统筹城乡发展，关键在破解“三农”难题，建设社会主义和谐社会，难点不是在城市而是在农村。农业是国民经济的基础，没有9亿农民的小康，就不可能实现全面小康，没有农村的和谐建设，就没有整个社会的和谐建设。根据江津市的成功经验和上述问题分析，顺应村民自治的发展需要，从政府推动的角度看，我们应从下几个方面打开思路。

　　首先，要坚持把村民自治作为构建和谐新农村的战略措施来抓。社会学认为，社会是由人群组成的一种特殊形态的群体形式，是相当数量的人按照一定的规范发生相互联系的生活同共体。社会主义和谐社会，即在保持社会主义基本制度的前提下，社会系统中的各个部分、各种要素处于一种相互协调，其功能处于最大化状态的社会。其中最显著的一点就是人和相应的制度供给。当前，面对深入发展的基层民主政治建设，我们应该认真学习领会村民自治的深刻内涵；面对日臻完善的市场经济体制，我们要继续坚持把村民自治作为构建和谐新农村的战略措施来抓。一是进一步深化认识，加大宣传力度。有专家指出，我国“三农”问题的解决之道，就是给农民充分的自治。只有农民的基层自治体健全了，中国农村的问题才能有个根本性的解决，只有建立一个强大的社会，才可能建立一个强大的国家。党委政府各级主管部门和新闻媒体，应从多层次、多角度、多形式、全方位地切实加强村民自治、村务公开和民主管理工作的宣传，让村民自治、村务公开和民主管理的方法、内容，目的、意义、原则、要求，人人皆知、家喻户晓。二是加强领导，形成合力。村民自治是一项农村基层民主制度，涉及基层政权建设和农村改革的方方面面，不是基层政府部门的事，更不是几个部门就能完成的。各级各部门特别是各类涉农部门要把这项工作切实摆上工作议程，加强领导，特别是县(市)一级党委政府应建立健全强有力的领导班子，各镇街、村必须配齐配强相应的工作机构和人员，形成县(市)、镇街、村三级联动组织体系。为村民自治这项庞大工程，提供强有力的舆论支持和组织保障。

　　其次，要认真处理好“两委”关系。目前，针对“两委”关系问题的处理，出现两种不同的思路。一种思路是：村委会是主要矛盾，认为正是因为村民自治或村民自治中出了问题，所以才导致村“两委”矛盾尖锐。解决办法，就是要强化党支部的领导和对村民自治的全面控制。另一种思路是：党支部是主要矛盾，村委会不是向党支部争权、要权，而是履行法律规定的自身职权。解决的办法，就是要改善党支部的领导方式，建立起村民自治背景下党支部领导村委会的新的体制。根据《党章》和《村民委员会组织法》规定：村支部作为党在农村的基层组织，按照党的章程进行工作，发挥领导核心作用；村民委员会，是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织，负责办理本村公共事务和公益事务，调解民间纠纷，协助维护社会自安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。为此，笔者认为在新的历史条件下，各基层党组织和村委会都要牢固树立“立党为公、执政为民”的服务理念，党支部要切实增强民主法制观念，尊重村委会的法律地位，村委会要服从党支部的领导，增强党的观念，同心协力，促进发展。同时，建议有条件的地方积极探索村支书和村主任“一肩挑”的任职模式，这很有可能是破解“两委”矛盾的有效之举。

　　第三，要切实加快服务型政府的建设步伐。应当承认近些年村民自治的步伐总是迈不开大步，这与基层政府的职能转变滞后有直接关系。各地应抓住当前乡镇行政区划建制调整和村社撤并基本取得成功，村民自治逐步走向规范的有利时机，切实加快服务型政府的建设步伐。一是要找准定位，本着“市场能解决的、政府不干预，民间能解决的、政府不包办”原则，界定好政府的活动空间；二是要转变政府的经济职能，使政府对经济的管理从微观转向宏观，从直接转向间接，从主要依靠行政手段转向综合运用经济、法律和行政手段，还农户和企业以真正的经营自主权；三是明确政府管理社会的职能。把集体资产管理的职能转移到专业管理部门，把生产经营的职能转移到农户和企业，把资源配置的职能转移到市场，把一部分公共管理的职能转移到社会中介组织，把村民自治的职能交还给村委会，逐步建立起政府管理与企业、市场管理、社会自主管理相结合的新型的社会治理结构，提高社会治理水平。此外，针对目前许多地方实行“村财乡管”的做法，建议要尽快给予纠正。因为这既不符合村民自治原则，也不利于广大农民群众“六权”的行使。还权于村，还权于民。

　　第四，建议尽快建立完善有关法规政策。一是建议在保持在现有规定基础上，完善村民自治的违法纠错机制，探索党纪、政纪和社会治安处罚的解决途径，最终列入司法程序。二是有关选民资格问题。建议应根据长期存在的户籍问题和大量的农民工的问题，对现行法律规定的“本村”概念应不限制于户口的有无，应修改为多少时间内连续在本村工作、生活，并履行村民义务的，就应当允许他们参与村里的自治事务。因为这不但涉及村民自治的社会人群，而且还影响到我国近亿农村流动人口民主权利的行使。有些方的农民工也正式当为人大代表。三是候选人资格问题。建议应严格按照《中化人民共和国村民委员会组织法》的规定不要定资格：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生，任何单位和个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”

　　分析研究村民自治，江津市风风雨雨一路过来的10多年，虽然这场改革远未成功，还有许多问题值得研究，但它的价值将会随着时间的推移日益凸现。面对未来，我们坚信随着广大农村以全面免征农税为起点的新一轮经济政治体制改革的推进，“三农”问题的破解将会在村民自治中找到答案，构建社会主义和谐新农村将会在这一伟大实践中得到升华。(作者单位：中共江津市委办公室 邮编：402260)