内容提要  本文在分析了福建省实施农村居民最低生活保障制度的做法和实际成效的基础上，提出了完善和规范该项制度的建议。

　　为了进一步贯彻落实党中央、国务院关于解决城乡困难群众生产生活问题的一系列指示精神，妥善解决福建省农村贫困人口的生活困难，切实保障农村低收入居民的基本生活，2004年初福建省人民政府颁布《关于全面建立和实施农村居民最低生活保障制度的通知》，决定从2004年1月起在全省全面建立并实施农村居民最低生活保障制度。2004年5月，福建省人大常委会批准通过了《厦门市最低生活保障办法》，将厦门市农村居民最低生活保障与城市居民最低生活保障一道纳入法律规范。笔者于2004年4月和7月深入到农村基层，专门就农村实施最低生活保障制度问题进行了调查。

　　一、基本做法和目标要求

　　2004年初，福建省人民政府决定，经过努力，在2004年底前将低于保障线的农村贫困居民全部纳入低保范围，基本实现“应保尽保”的目标，主要做法有以下5个方面：

　　（一）科学确定保障对象  福建省通过科学评估，将农村低保的保障对象范围确定为，凡共同生活的家庭成员年人均收入低于户籍所在地农村低保标准的农村居民，均享受农村居民最低生活保障待遇，纳入保障范畴。农村低保待遇分为全额享受和差额享受两种。其中，农村五保对象按照当地农村低保标准全额享受低保待遇，其他低保对象按照其家庭年人均收入低于农村低保标准的部分予以差额补助。农村五保对象除享受当地农村居民最低生活保障待遇外，根据国务院《农村五保供养工作条例》，还要采取多种救助和帮扶措施，使他们的供养标准不低于当地农村居民的一般生活水平。

　　（二）合理确定保障标准  福建省按照保障农村居民基本生活的原则，坚持政府保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救的方针，合理确定与当地经济发展水平和财政承受能力相适应的保障标准。现阶段福建省农村低保标准按照农村居民家庭年人均1000元确定（即每人每月保障标准83元）。各地人民政府可结合实际确定当地的低保标准，但不得低于省里确定的标准。由于各地经济发展水平不同，实际确定的低保标准不完全一致。厦门市农村低保每人每月为180元；福州市5个区为150～170元；泉州市有的县（区）为200元，有的县（区）为100元。全省其他县（市、区）的农村低保标准均按省定保障线每人每月83元。

　　（三）建立稳定的保障资金筹措机制  福建省规定，实施农村低保所需资金由各级人民政府列入财政预算，实行财政分级负担。县（市）的保障资金由县（市）人民政府确定县（市）、乡（镇）财政的分担比例；设区的市所辖区的保障资金由设区的市人民政府确定市本级、区、乡（镇）财政分担比例。省级财政对农村低保标准定为年人均1000元的财政困难县（市）予以一定补助。厦门市所需资金全部自行负担。全省实施农村最低生活保障制度全年预计需要3.5亿元左右，其中省里补助2.14亿元已于2004年2月底全额下拨到县级财政，县（市、区）应负担保障资金1．3亿元都做了初步安排。县（市）负担的资金除龙岩、宁德两市全由县级财政负担，其他县（市）负担的资金一般由县（市）本级负担60％～70％，乡（镇）负担30％左右。农村低保资金在县（市、区）实行专户管理，专款专用，不得挤占、挪用。2004年1—6月全省低保资金支出为17026．8万元。

　　（四）建立申请、审批和发放程序  按照方便当事人申请、有利于群众监督、有利于审批的公开、公平、公正的原则，农村最低生活保障待遇的申请、审批和发放的一般程序为：申请人向户籍所在地的村（居）民委员会提出申请；村（居）民委员会接到申请后，对申请人的家庭经济和实际生活进行审核，组织评议小组评议，张榜公布，上报乡（镇）人民政府或街道办事处复核；县（市、区）民政部门对乡（镇）人民政府或街道办事处上报的低保对象进行审批，村（居）民委员会根据审批结果张榜公布3天以上，无异议的，由村（居）民委员会发给省级民政部门统一印制的《福建省农村居民最低生活保障金领取证》。农村居民最低生活保障补助金由乡（镇）人民政府、街道办事处按月或按季发放。

　　（五）实行“政府领导、民政主管、部门配合、基层落实”的工作机制  全面建立和实施农村低保制度，涉及面广，工作量大，政策性强，关系到广大农村困难群众的切身利益，福建省人民政府高度重视，地方各级政府采取了许多有力措施，解决了许多实际问题。民政部门充分发挥职能部门的主管作用，全力以赴，集中人员，集中时间，深入基层，狠抓落实。财政、农业、扶贫、统计、物价等有关部门积极支持，密切配合。农村乡（镇）和村（居）民委员会做好农村低保对象的申请受理和评议、审核以及保障金发放等工作。

　　二、实施效果

　　最低生活保障制度是我国社会保障体系中的“一条重要的保障线”。它是政府对贫困人口按最低生活保障标准进行差额救助的新型社会救济制度，是对我国传统社会救济制度的重大改革。全面建立和实施农村低保制度，是深入贯彻落实“三个代表”重要思想，高度重视解决“三农”问题的具体体现。全面建立和实施农村低保制度体现了执政为民的根本宗旨和社会主义制度的优越性。全面建立和实施农村低保制度，实现了城乡一体的居民最低生活保障，是完善我国社会保障体系、促进城乡社会协调发展的一项重大举措，对推进福建省全面建设小康社会，促进城乡经济社会的协调发展，维护农村社会的稳定都具有重要意义。

　　从半年多来福建省全面实施农村低保制度的情况看，全省各地的农村低保工作有序开展，进展比较平稳，效果非常明显。闽北人民编了一句顺口溜说到：农村低保机制好，困难农民得温饱，党政民财联手搞，百姓都说省长好。实施效果主要体现在以下4个方面：

　　（一）农村贫困农民的最低生活得到了保障改革开放以来，农村经济有了很大发展，农民生活水平有了很大提高。但农村中有一些农民因残、因病、因灾、因缺乏劳动力和其他原因仍处于贫困状态。在福建省2003年的全省普查中发现，全省人均年收入低于1000元的共有70．6万人，农村低保的主要目标就是要对这些农民给予补贴，使其最低生活得到保障。截止2004年6月底，全省已保障特困人口32.87万户74.49万人，其中五保户8.49万人，因残致贫家庭人口17.97万人，因缺乏劳动力致贫家庭人口17.10万人，因病致贫家庭人口19.67万人，因灾致贫家庭人口4.71万人，其他特困人口6.55万人，享受低保人数约占农业人口的3．16％。福建全面实施农村最低生活保障制度，使全省农村贫困农民的最低生活得到了基本保障。

　　农村老年人是农村中的弱势群体，对那些因病、因残、因灾致贫的老人和那些家庭无力赡养或子女不愿意赡养的老人困难就更大。2003年，宁化县老龄办做过一次调查。这个县60岁以上老人达到3.28万人，占农业人口的10.86％，在这些老人当中大约有2000多人（约占7％）生活非常困难，这些人被称为是“老失所养”。最近我们到宁化县实地调查，这个县2004年全面实施农村低保。全县有1.97万个农村困难人口（约占全县农业人口的6.5％）享受到最低生活保障，其中60岁以上的老年人有4610人享受到低保。我们到这个县的安乐乡安乐村走访一户叫马仕球的人家，这户人家只有3个60多岁的老人，过去靠耕种3亩责任田为生，日子过得十分艰难。2004年县里把这户纳入低保，每个月可以得到249元的低保金，日子过得好多了。

　　（二）改善了农村干部与群众之间的关系  农村基层干部任务繁重，特别是要完成上级下达的任务，往往都涉及到要向农民收钱、收物，加上有些干部工作作风粗暴，不少地方干群关系紧张。2003年福建省全面实施农村税费改革，农民负担大大减轻，基层干部也不必再向农民收取各种杂费了。2004年全面实施农村最低生活保障制度，符合低保标准的农民可以从基层干部手中得到政府的补贴款。农村基层干部不仅从过去向农民收钱变成现在向困难农民发钱，而且还腾出不少时间和精力为农民办好事办实事，干群关系大大改善。尤其是在农村低保的实施过程中，邀请村民代表参与评审，实行张榜公布制度等，提高了透明度，避免了暗箱操作，充分体现了公开、公平、公正的原则，这不仅改善了干群关系，而且更加提高了党和政府在农民中的威望。

　　（三）促进了农村经济的发展  福建省通过全面实施农村低保制度，有助于消除农民群众的后顾之忧，改善农村弱势群体和贫困群体的生活，缓和社会矛盾，为经济建设和改革开放创造良好的社会环境。同时，各地在建立和实施农村低保制度的基础上，积极探索构建农村社会救助体系，建立健全对困难群众的长效帮扶机制，有关部门对低保对象等困难家庭成员在农业技术培训、扶贫项目、医疗、子女就学、法律服务等方面制定有关优惠政策或帮扶措施，提供及时、必要的救助。这些配套措施大大激发了农民的生产积极性，有力地推动了农业生产力和农村经济的快速、健康发展。

　　（四）维护了农村社会的稳定  农村社会稳定是农村经济发展的前提和基础，没有稳定的社会环境和安定的社会秩序就不可能有农村经济的健康发展。农村贫困群众的生活困难问题是造成农村社会不稳定的重要根源。建立农村居民最低生活保障制度，维护农村贫困人口的基本生存权利，是保证农村社会稳定的重要机制，是关系国家政权巩固和长治久安的大计。福建省通过农村最低生活保障制度的实施，使农村中困难农民的最低生活有了保障，这就大大减少了因为生活困难而引发的各类纠纷、盗窃、斗殴等社会治安案件和违法犯罪行为，使农村社会更加稳定。

　　三、存在的问题和改进意见

　　城乡一体的最低生活保障制度的建立，为消除城乡经济社会的二元结构、消除城乡居民之间不同待遇走出了一条新路，创造了一个成功的典范。福建省全面实施农村居民最低生活保障制度时间不长，效果十分显著。但也正是由于时间不长，有些制度还不够完善，有些程序还不够规范。

　　（一）农村家庭收入具体计算办法尚需规范家庭收入的核算是做好最低生活保障工作的基础，也是最低生活保障工作的一个难题。许多地方反映，在审查、审核低保对象时，对困难家庭的收入计算虽有统计局提供的计算农村家庭收入办法，但在实际执行时把握和准确计算还有难度；个别地方还存在人户分离，赡养人、抚养人把年老父母与子女分开，单独由父母申请农村低保，借最低生活保障待遇推卸赡养、抚养义务。因此，要针对实施中家庭收入核定难的问题，积极探索和完善农村特困家庭收入的计算办法，增强政策的可操作性。对于家庭收入计算中存在的有关问题，《厦门市最低生活保障办法》有针对性地作了规定，可以参照。

　　（二）重视集中供养五保对象的困难，做好五保户的评定和重新发证工作  福建省在全面实施农村低保中将84894名五保对象纳入低保，并全额享受低保标准。据我们实地调查，全省将近8万分散供养的五保对象的供养水平普遍提高，供养资金更有保障。但是5000多集中供养的五保对象供养标准有的比原来更低。例如，漳州市2002年集中供养五保对象每人每月生活费166元，而2004年纳入低保补助款只有83元。乡村供养的部分，因税费改革后取消了乡统筹和村提留而无法落实。集中供养的五保人数由2002年的571人减少到现在的336人，减少41．2％。这个问题各地普遍存在，应该引起重视，研究补救措施。另外，各地普遍反映，农村税费改革中，省级转移支付核定的五保户数量与部分地方实际五保户人数有偏差。例如南平市反映有五保对象12676人，省里只核定4750人。因此，按照《农村五保供养工作条例》的规定，对全省农村五保户进行一次统一的评定和重新发证是有必要的。

　　（三）认真抓好地方配套资金的落实，完善农村低保资金的发放办法  据我们调查了解，有的县、乡由于财政比较困难，他们所承担的低保配套资金没有按时足额到位，有的地方反映落实困难。配套资金不落实势必影响低保制度的实行。南平市为确保乡镇配套资金足额到位，由市财政局、民政局联合行文，统一要求乡镇（街道）负担的低保资金，由县（市、区）财政每年分1～2次从县（市、区）对乡镇（街道）的转移支持款中直接划拨，进入县级低保资金专户。这种办法效果较好，建议总结推广。

　　农村低保资金的发放现阶段大部分地方由乡镇民政办以现金形式发放给低保户。龙岩市实行社会化发放的办法确保了低保资金的安全发放，提高了发放的工作效率，方便了享受低保的农民群众，值得加以总结推广。

　　（四）加快立法步伐，将农村居民最低生活保障制度纳入法制轨道  农村居民最低生活保障制度以地方性法规的形式出现，明确最低生活保障工作的指导思想、原则、方针，规定各部门的职责，统一最低生活保障制度，规范最低生活保障的各项工作程序，对实现城乡一体的最低生活保障制度、实现社会稳定和保障公民的权利十分重要。厦门市首先出台了城乡一体的《厦门市最低生活保障办法》，全省可以在福建省人民政府《关于全面建立和实施农村居民最低生活保障制度的通知》和《福建省实施农村居民最低生活保障制度试行规定》的基础上，在条件成熟时由省人大常委会制定全省性地方性法规。  摘自：2005.1（37—41）《农业经济问题》（作者单位：福建省人大常委会  福州  350001）