| 日期：2003-05-08 |
来源：农业部信息中心 |
作者：刘琛君 李 晶 |
提高农民收入有利于扩大农村需求，有利于促进整个国民经济的发展。然而，在增加农民收入的众多方法中，笔者认为，切实减轻农民负担是当前最必要最直接的途径。本文在分析农民负担现状及存在问题的基础上，从规范税收负担和减少税外负担两个方面探析为农民"减负"的举措。
一、农民负担现状及问题分析
农民负担是一个相当宽泛的概念。概括地讲，农民负担是指农民在经济、社会生活等方面的无偿付出。具体地看，包括税收负担和税外负担两种。
1．税收负担
税收负担又称显性负担，包括农（牧）业税、农林特产税、屠宰税等涉农税收。从当前农民税收负担的现状看主要存在下列问题。第一，农业税呈轻税状态。一方面，随着家庭责任制的实行，粮食生产有了较大的发展，单位面积产量和总产量提高很快。粮食实际总产与原粮任务数之间的比例拉大，使得农民的税负率由此减轻；另一方面，粮食价格大幅度提高，农民收益也随之提高。因而，这种根据粮食价格确定的农业税虽表面看块头有所增加，但占农业收入的比例没有上升。第二，农业特产税问题较多。由于制度设计上的不完善，农业特产税在征收过程中出现一些不规范的情况：一是按人口征收。有的地方不论保护有没有农林特产，为了完成上级下达的征收任务，干脆按辖区人口平摊特产税，造成实际税负的不公平。二是实行包税制。为了省事一次性包税，三五年不变。这样做既可能使得国家税收流失，也可能加重农民负担。第三，农业税税种性质含混不清。农业税的计征面积是20世纪50年代核定的．计征任务是70年代核定的，国家从稳定农民负担出发，实行一贯制的多年不变政策。而农村的生产经营方式发生了根本变化，农民有了经营自主权，农业生产及产品结构随市场经济发展在不断的变化，粮食生产面积与农特生产面积所占的比重早已今非昔比，今年的粮田明年也许成了经济林，如果减了原粮任务，便缺了一块农业税。而农业特产税势必据实征收，如果保了农业税，农业特产税的"据实"原则又成了一句空话，现实中的政策操作让征收人员难以把握。再者，农业税的常粮和税率作为计量税额标准已脱离客观上的农业生产状况，因而也影响了税负的公平合理。
2．税外负担
税外负担又称隐性负担，包括各种各样的乱收费、乱摊派、乱集资、乱罚款等。深层次的隐性负担还包括工农产品价格剪刀差、农村教育卫生等公共产品的投入不足等。第一，统筹费非费非税，性质含糊不清。按国家规定，乡统筹是集体经济组织向所属单位和农户收取的费用，是用于乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、乡村道路建设等乡镇公益事业的专款，是在低税负的条件下对乡镇财力不足的一种补充。而这块资金大多数地方仍由经管站统一管理，统一拨付。但其性质与财政已不分彼此，表面为集体资金，实为课税性质，这种税费不清的界定，已造成了经管和财政部门在管理上的质疑和混淆。第二，名目繁多的合同外收费。几年来农民负担问题由于受到党中央的高度重视，那些明目张胆地搭政策之车，收不法之费的现象虽说得到遏制，但村干部变着手法向农民收费的问题还在蔓延，从而加重了农民负担。第三，工农业产品价格"剪刀差"出现扩大趋势。因工业品一般科技含量和附加值较农产品高，随着市场价格的形成，工业品价格高于农产品价格上涨的趋势日益明显。剪刀差的拉大，使农民收入增长缓慢，农民致富无法通过务农来实现。
二、调整农业税收，规范农民税收负担
依据中国农业市场化的发展趋势，按照轻税、公平、便利的征税原则，借鉴发达国家农业税制的经验，根本改革现行农业税制，取消目前相互脱节的农业各税，改变城乡居民、工农业产品实行不同税制的情况，把农业税收并入现行增值税、所得税、土地使用税所组成的全国统一的税收体系中。把农民的合理负担纳入法制化的轨道，使减轻农民负担有法可依，切实保护农民利益。
1．统一征收土地使用税。首先，国家对非农用地应实行逐年收税，分年计征土地使用税。税率应有较大幅度的提高，以控制滥用土地行为，保护稀缺的土地资源，且应考虑土地的级差收益，实行差别税率。其次，对农业用地按年计征土地使用税。我国农村实行土地集体所有制，农民通过与集体的承包契约，对土地只有使用权，而无所有权。因此，对农业用地的课税能调节土地使用行为，促使土地使用者合理、节约地使用土地，保护极度稀缺的耕地资源，控制滥占滥用土地的行为。最后，对农业用地的总税负应低于非农业用地。为调节土地使用者从土地上因肥力和位置不同而获得的级差收益，应该制定相应的差别税率，调节劣等地和优等地的使用。对从事山地、草原、荒地、滩涂等开发性生产的项目，可给予一定时期的免税；对贫困地区劣等耕地或因受自然灾害而减产或绝收者应该减免税收。凡经国家土地部门批准征用的耕地，并以按规定交税，应从占有当年起依法核减农用土地使用税。
2．扩大增值税实施范围。随着农业特产税的废除，我国应将增值税的征收范围从工商业延伸到农业部门，通过推行大范围增值税，实施对农业部门流转额的税收调节。农业增值税的纳税对象是农副产品的销售收入，实行随售随征、多售多征、少售少征、不售不征的原则。为了调节粮食作物、经济作物、林产品、畜产品、水产品的收益差别，起税率可以依据不同农产品的成本利润率实行差别税率。依照区别对待、简化征管的原则，对现行农业特产税中的农产品按增值税的17％的基本税率课征，为方便执行对农林特产的成本可以规定一个统一的扣除比例。对农民销售的少量自产农产品，实行免税。
3．规范对农民个人所得税的征收。一些地方为了调节农村的贫富差距，增加地方财政收入，已经开始向农民征收个人所得税。但做法很不规范，受到农民的抵制。比如，有的地区规定农民外出打工必须每年交纳100元"所得税"，这显然是违法的。加重了低收入农民的负担，又使得高收入者光明正大地偷漏了国家税收。国家的个人所得税法是针对全体国民的，农民理所当然地有缴纳个人所得税的义务。但这种征收必须按税法行事，不能另搞一套，更不能向低于起征点的农民征收。
4．规范税收，依法行政。国家应逐步改革农业税收，把合理的农民负担纳入农业税收的轨道，由税务部门统一征收，改变乡村干部直接向农民收费的局面，从源头上减少干部和群众的冲突，保证农村的稳定和发展。
三、加大减负力度，减轻农民直接负担
1．严禁"三乱"，严惩违规。应该说，中央规定的农民负担项目并不多，负担也不重。造成农民不堪重负的根源在于"三乱"，即乱收费、乱集资、乱罚款。"三乱"既不符合国家政策又不合法，收费师出无名，受到群众的广泛抵制，极易引发干群冲突，影响农村稳定。所以，严禁"三乱"和其他变相增加农民负但各种错误做法，严肃查处违纪行为是减轻农民负担的最直接、收效最快的重要措施。
2．精简机构，裁减人员。农民负担过重的一个原因在于乡镇机构庞大、人浮于事和村级干部过多。必须下决心精简机构，淘汰超编人员，压缩人头经费支出。要坚决把乡村自聘靠收费发工资的人员清退回去，把超编人员精简下来。
3．尊重群众，量力而行。一些贫困地区的农村干部，违背农民意愿，靠加重农民负担来办一些农民暂时还无力办的"好事"，大多数也是出于加快发展步伐、帮助农民脱贫致富的良好愿望。因此在实践中，村民委员会要广泛听取群众意见，大多数群众不赞成的事情，要予以纠正。这就要求乡村干部要充分尊重农民群众的意愿，以农民赞成不赞成作为想问题、办事清的出发点。做对农民群众有利的事情也要因地制宜、量力而行，不能急于求成。
4．村务公开，加强监督。要把扩大农村基础民主作为减轻农民负担的一项治本措施，从制度上防止负担反弹。健全三项基本制度：村民委员会民主选举制度、以村民会议或村民代表会议为主要形式的民主议事制度、以村务公开民主评议和村民委员会定期报告工为主要内容的民主监督制度。推进四项民主进程：村民委员会由村民依法直接进行选举，涉及村民利益的重大事项须按全体村民或村民代表中的多数人的意见作出决定，村里的事务要按照经全体村民讨论制定的符合党的方针政策和国家法律法规的村民自治章程和村规民约来民主管理，村里的重大事项和群众普遍关心的问题都要向村民公开、接受村民的监督。
5．政府扶持，加大投入。减轻农民负担从根本上说，还要依靠政府改变向城市倾斜的发展战略，加大对农村公益事业和基础设施的投入。有人认为，城市人口缴纳的税收多于农村人口，因而享受较多的公共服务是应该的。其实，这种认识是片面的。工业品的税收并不都是工人创造的劳动价值，按照税负转移理论，农民购买工业品时也缴纳了一份税收。随着经济发展，国家要逐步把农村地区的教育、卫生、文化等公益事业和电力、道路、供水等基础设施纳入国家财政支出的范畴。
（作者单位：刘琛君，山东经济学院；李晶，山东省聊城市种子管理处）
摘自：2003（8）（24-25）《经济工作导刊》（石家庄）
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