| 日期：2003-03-25 |
来源：农业部信息中心 |
作者：卢延纯 |
农业、农村、农民问题是制约我国经济发展的重要问题，对落后的贫困地区来讲，其出路在于既要大力提升传统农业，又要积极推进“非农化”的进程，同时国家对农村的公共政策需要作出相应的调整。
（一）把工作重点放在农村
我国经济再上一个大台阶的希望之一，在于农村经济有实质性的发展，在于让8亿多农民的生活水平有一个大的提高。长期以来，我国实行农村支持城市、农业支持工业的政策，农民与市民享受的是不同的社会福利。可以说，农业对工业、农村对城市、农民对市民，过去和现在都有突出的贡献。当经济发展到一定阶段以后，我们有充足的理由让城市、让工业来反哺农村和农民。换个角度，需求创造供给。我国农村的消费层次还较低，假如能有效地增加农民的可支配收入，潜在的巨大的农村消费市场将创造出惊人的市场供给。按照边际效益理论，当城市投资的边际效益达到一定水平后，每增加一单位的投入，其效益开始降低；而农村还处在投资的起步阶段，每增加一单位的投资，其收益是加速递增的。所以，无论从政治还是从经济的角度，都应该加大对农村投入的力度。
（二）切实提升传统农业
“手中有粮，心中不慌”。但具体到一个地方，必须结合实际，慎重决策。任何一个地方都有其优势，也有其劣势，要想实现可持续发展，就要发挥比较优势，扬长避短，趋利避害。对一些山区来说，其优势在于山、河、坡、草、药和果。而传统的粮食作物，不管是品种还是质量，都处于比较劣势的地位。因此，从获得比较利益的角度出发，必须树立大农业观，引导农民跳出“非粮不农”的误区，紧紧抓住生态环保优势，大力发展绿色农业，积极推进从以粮为主向以畜牧业为主的转变，用药材、水果等经济作物生产取代传统的粮食生产，从而实现生产什么就销售什么向市场需要什么就生产什么的转变。
首先，推广优质品种，实现标准化生产，提高农产品质量。国以农为本，农以种为先。一粒种子可以改变一个世界。对传统农业进行改造或提升，首先要加大科技投入，选择优良品种。你无我有，你有我精，这就是特色。大路货不行，跟风不行，没有特色也不行。当前，适应世贸组织的要求，我国农业已进入新的发展阶段，按照标准化的要求组织农产品的生产、加工和运销，是优化农产品的品种品质、提高农业经济效益、增加农民收入的重要途径。现代农业是高科技含量的农业，是标准化农业，只有建立健全质量标准体系，产品才能竞争力。没有卖不出去的产品，只有不能满足消费需求的产品。对落后的山区县说，要充分认识自己的优势，定位要准，起步要高，这样才能少走或不走弯路，发挥后发优势，实现赶超战略。
其次，切实推进农业结构调整。这是提升传统农业的重要环节。目前，山区农村农业结构调整的难点较多，但比较突出的难点之一仍是思想观念的制约。许多农民由于信息不灵，对外部市场的变化反应不敏锐，加上缺乏承受风险的能力，所以，结构调整在相当程度上处于被动地位。同时，由于一些基层干部工作方式简单，使农民产生了逆反心理，也影响了结构调整的进展。因此，要切实推进山区农村的结构调整，必须注意两个问题：一是必须用经济手段引导农民进行结构调整，主要是通过种苗、税收、收费、补贴等手段，让农民能真正感受到现实收入或预期收入的增加，从而将结构调整变为一种自觉的行为。二是政府要加强政策引导，并大力培育市场中介组织。农村市场的主体是农民，政府各部门要转变观念，加强服务，比如，农业结构调整的重点是做好土地流转工作，建立健全土地流转机制，使农民既可得到土地转让收益，又可从参加农业劳动中得到工资收入或股份收益。这样政府的任务就是对土地流转的条件、原则、形式等作出规定，从政策上进行引导。同时，要通过培育为农业服务的市场中介组织，引导农民适应市场，提高农产品的商品率。
再次，培育龙头企业，实现市场化农业生产经营方式的转变。对山区县来说，目前农业生产及其产品仍没有实现与外界真正的接轨，一个重要的原因就是，农业生产中存在着信息不对称的问题，从而制约了山区农业生产的进一步发展。对此，我们可通过发展大流通的方式来解决这一问题。一种方式是分散的小生产加大流通的方式，也就是农户加公司的方式。对分散的小生产活动，通过龙头企业（公司、中介、生产大户）的作用，实现农业生产与市场需求的对接，避免小生产的盲目性。另一种方式是大生产加大流通的方式，也就是公司加公司的方式。不仅销售环节实现公司化，对生产环节来说，通过土地经营权的相对集中，使生产过程同样公司化，这种方式可在更大程度上降低农民的风险。
（三）积极推进“非农化”进程
农村发展缓慢的原因之一在于农民太多，促进农村发展的过程，实质上是一个减少农民的过程。因此，解决“三农”问题，除了提升传统农业外，还必须在农民的“非农化”方面下工夫。
1．用城镇化实现部分农民的市民化。由于长期实行城乡分割的政策，导致我国城镇化严重滞后，城乡二元经济体制不仅使农村经济发展受到制约，农民收入增长不快，而且也制约了整个国民经济的进一步发展。因此，必须加快农村的城镇化进程。通过城镇化，一方面，可创造更多的就业机会，吸纳农民，增加农民收入；另一方面，可刺激城镇消费，促进城镇繁荣。在此过程中还可以对少数生存条件特别恶劣地区的人群进行移民。通过城镇化，缩小城乡差别。
2．用工业化实现农业的产业化和部分农民的工人化。长期以来，我国实行的是农业支持工业的政策，因此城市工业发展较快。当乡镇企业高速发展时期，曾带动农村经济高速发展。发达地区基本上走过的就是这样一条道路。然而对于贫困山区来说，工业化基础较薄弱，对农业的过分依赖，导致财政困难，农民负担沉重。所以，必须加快工业化进程。当然，发展工业必须因地制宜，合理配置资源。首先，通过工业化，实现农业的产业化。对落后的山区农业县来讲，优先发展的工业应以农产品（包括畜牧产品）加工为主。双向互补，实现最大效益。通过“公司＋基地＋农户”的形式，推动农业的产业化进程。其次，通过工业化实现部分农民的工人化。农业产业化本身可使一部分农民转变为工人；另外，通过农业结构调整和土地流转，使土地经营权相对集中，在农村培育、扶持龙头大户，一部分农民就成为这些大户（或公司）雇用的农业工人，这些农民除可获得土地出租的租金外，还可获得劳务收入。这种由于土地流转而产生的“农业工厂”，使部分农民改变了传统的生产方式，相对而言，使分散的小生产方式成为市场化的农业生产方式。
用劳务输出的办法实现部分农民城市就业。农民进城务工是工业反哺农业、城市反哺农村的一种方式，不仅可直接增加农民的现金收入，支持农业建设，提高农民的生活质量和形成文明的生活方式，促进农村市场繁荣，而且对于降低城市的工资成本也有很重要的作用，同时还可直接拉动城市消费，促进城市市场繁荣。因此，对农村劳务输出，应提倡、支持、促进，而不是设置壁垒，进行限制。农民外出打工是农民增加收入的重要途径，也是农民脱贫致富的重要方式。可以利用这种方式实现土地经营权的相对集中，并为迁移少数生存条件恶劣地区的人群创造机会。在劳务输出过程中，要想获得理想的收益，必须提高劳务输出人员的综合素质。加大对劳务输出人员培训的力度，改体力型输出为素质型输出，使农民工出得去、站得住、发展快。
（四）调整农村的公共政策选择
党的十六大提出要全面建设小康社会，其难点在农村，其重点是增加农民收入。同时，还必须对农村的某些公共政策进行调整。这些政策既有全国性的，也有地方性的；既有政府直接生产供给的公共决策，也有间接供给的公共决策。
关于农业税问题。农业税通常是根据计税土地面积与常年产量按照比例税率折实征收。客观地讲，农业税在农民负担中所占的比重并不高，关键是如何实现公平税负的问题。首先，农民种地如同工人就职于工厂，是一种职业，耕地纳税本无可厚非，但必须确立“级差地租”的概念。土地有肥有瘦，有远有近，同量面积的土地产生的效益相去甚远，是自然条件造成，而非农民的主观努力造成，因此，征收农业税的标准也应有大的差别。其次，应给予农民应有的国民待遇。农民的生产行为具有自主性，对特殊的农产品应享有休耕的权力，在农民遇到自然灾害没有收成的时候，不应再交纳农业税。另外，从全局上看，农业税在国家税收中所占的比例很小，对贫困山区来讲，从提高农民生活质量的角度出发，应取消农业税，所产生的财政缺口通过转移支付解决。
关于转换农业产业保障方式问题。农业是一个非常特殊的行业，其生产经营活动受自然条件的影响和约束。对山区农业来说，这个问题表现得更为突出。因此，需要对农业生产进行产业保障或产业保险。目前，我国主要是通过实行最低粮食保护价的方式对农业进行保障，但在具体执行中并没有落实到位。因此，有必要转换一种思路，即从价格补贴转到公共产品补助上来，或者二者并重。
一是国家对基础设施建设进行补助。对农村的基础建设，由国家投资或给予资金补助，从而等于增加农民纯收入。这样做也符合中央“多给予，少索取”的政策。
二是国家提供基础教育补助，即由国家承担基础教育的费用。对贫穷山区来讲，如果国家能够承担基础教育的费用，财政压力将大大减轻，农民负担也会减轻。其实，基础教育（指义务教育阶段）的目的是提高整个国民的素质，是为了向所有人提供平等参与社会竞争的条件和基础，所以，它应属于社会公共产品的范畴，理应由国家进行投资。从贫困地区人才流失的角度，似乎也不应由地方承担基础教育的费用。
三是医疗保障补助。农民收入低，又没有医疗保险，对农民的看病收费应比城市低，然而现在的情况恰恰相反，农村市场的药品质次价高。所以，国家对农村医疗进行补助，实际上是增加了农民纯收入。当然这里要区别一般医疗和基本医疗保健，前者可由私人或者民间投资，后者是公共产品，应由国家投资。
四是就业机会补助。要在农村创造更多的就业机会。如由国家投资在农村进行基础设施建设，就可为农民创造就业机会，也是直接增加农民收入的一种方式。
（作者是国家计委价格监督检查司）
摘自：2003年第3期（49-51）《宏观经济管理》（京）
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